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铁路历史债务要分类处置 公益性应由政府承担
发布人:湖北物流信息网  发布时间:2015-10-21 15:08:43  浏览次数:397次

铁路改革的复杂性主要体现在,铁路运输有很强的公益性。只有先区分铁路运输的公益性和经营性问题,才能解决铁路债务划分的问题,为铁路建设融资找到更多渠道

2013年被视为铁路改革元年,中国铁路改革由此拉开序幕。开弓没有回头箭,接下来铁路系统将迎来更多变化,不断以新的姿态出现在我们面前。国务院发展研究中心产业部部长冯飞,近年来一直在研究铁路改革的问题,为铁路改革建言献策。3月中旬,《财经国家周刊》记者就铁路改革的步骤、铁路历史债务划分、铁路运价等热点问题,对他进行了专访。

改革刚迈出第一步

今年3月,讨论酝酿多年的铁路改革终于取得历史性突破,按照《国务院机构改革和职能转变方案》,实现铁路系统政企分开,成立中国铁路总公司,以及组建国家铁路局,都只是铁路改革迈出的第一步,接下来还有大量的工作要做。

《财经国家周刊》:目前政企分开的改革只是迈出了铁路改革的第一步,接下来铁路改革将按照怎样的步骤进行?

冯飞:铁路改革其实涉及到两个问题,一是政企分开的问题。政企不分的体制,会导致铁路系统不能按照市场机制配置资源,效率低下。同时,在政企合一的条件下,铁道部既是铁路的拥有者、运营者,也是铁路安全的监管者,缺乏第三方监管,会使政府的很多监管职能难以得到有效施行。所以铁路改革的目的之一,是要实现政企分开。

二是引入竞争机制的问题。在铁路运输市场当中,其它可替代的运输方式,一定程度上也与铁路存在竞争关系,此外,还有铁路运输市场内部的竞争问题。如何在铁路行业引入内部竞争?从全球范围来看,还没有一个可供借鉴的、公认的铁路改革的成功模式。无论采取网运分开的方式,还是网运合一的方式,或者混合模式,都既有可取之处,也存在弊端。

所以说,铁路改革分两步走,第一步先解决政企不分的问题,本次机构改革,重点解决了这个问题。第二步解决引入内部竞争、提高效率的问题。第二部要走,但何时采取行动,以什么方式进行,还有很多问题需要深入研究,不能着急。

《财经国家周刊》:从交通运输部的角度来看,铁路独立运作和管理对发展综合运输也产生了负面影响,您如何看这个问题?

冯飞:现阶段,中国的综合交通发展相对滞后。这其中有多方面的原因,政府管理体制分散是重要原因之一。比如基础设施的规划,很难在政府层面统筹考虑,基本上都是各做各的,缺乏衔接和协调。将铁路管理纳入到交通运输部,有利于综合运输体系建设。

成立国家铁路局,预计也会采取两步走的方式。第一步先把铁路的各项管理职能剥离出来,移交国家铁路局,将来还要进行国家铁路局和交通运输部相关职能的整合。上一轮交通运输管理体制改革,从交通运输部整合国家民航局的经验和教训来看,要实现综合运输目标,还需要进行内部职能的二次整合,将一些管理职能纳入到交通运输部相关综合的司局当中去,例如规划的职能、制定行业技术标准的职能等。

解决债务等问题的思路

铁路改革的复杂性主要体现在,铁路运输有很强的公益性。只有先区分铁路运输的公益性和经营性问题,才能解决铁路债务划分的问题,也才能为铁路建设融资,找到更多渠道。

《财经国家周刊》:当前铁路改革重点需要解决的问题有哪些?

冯飞:铁路改革当前面临的主要问题,第一是债务问题,铁路系统目前有2.8万亿元债务,负债率60%多一点。负债率虽然不高,但铁路偿债能力弱。第二,铁路目前还有大量在建项目,还处在大发展的过程当中。从市场需求来看,铁路还存在运力短缺的问题。所以改革既要考虑短期的债务清偿能力,还要考虑长期的投资能力。

《财经国家周刊》:中国铁路总公司公告,自组建之日起,承继原铁道部负债,这只是一个暂时性的安排?

冯飞:当然,从法律角度来说,承债主体只能是公司。下一步要解决铁路债务划分的问题,由政府和企业共同分担。

《财经国家周刊》:关于铁路债务问题,有一种说法是,由于公益性运输和公益性线路建设导致的负债由国家财政承担,由经营性运输及经营性线路建设导致的债务,由铁路运输企业承担,这样划分合理吗?

冯飞:铁路实现政企分开后,首先面临的现实问题就是债务问题,在国外,日本、德国、俄罗斯等国家进行铁路改革时,都遇到过相同的问题。日本铁路改革到目前为止,还有大量的债务没有处置完。

铁路的历史债务要分类处置,确实是公益性运输或建设公益性铁路造成的债务,应该由政府负担。对于经营性铁路,包括一些当期回报还不足以清偿债务的经营性铁路,这一部分债务应该是由铁路公司来承担。还有一些债务可能处于模糊地带,难以确定是公益性还是经营性造成的,这样的债务需要政府和企业共同来分担。必须要找到合适的分担方式,这里面有大量的工作要做。

《财经国家周刊》:铁路政企分开改革之后,会不会对铁路建设产生什么不利影响?

冯飞:铁路改革后,铁路建设将面向市场需求,更加注重解决运力短缺和运输瓶颈等关键问题。不会因为某个铁路领导人的偏好,而集中投资在某些区域或领域。

另外,铁路实现政企分开之后,将带来铁路投资方式的变革。也就是除铁路自身的投资之外,还有可能吸引其它资本包括社会资本进入,可以让社会资本独立建设铁路线路,独立运营。也可以由铁路运输企业和其它的投资方组建合资公司,共同投资运营,将出现更多选择。

从负面影响来看,政企分开之后,铁路投资肯定会更加追求经济效益,对建设社会性效益突出的线路,如西部的一些铁路,可能会产生不利影响。未来公益性线路投资建设,可以考虑由几方面共同投资。中央政府拿一部分钱,铁路运输企业也需要有一定投入,这样做的目的,是铁路企业会更多考虑投资效率的问题。此外还可以考虑由地方政府拿一部分钱,多方出资共同解决公益性铁路建设的问题。也可以考虑成立铁路建设基金,投资建设铁路。

需要灵活的定价机制

铁路实现政企分开之后,对于公益性运输,政府还将采取适当的价格管制。对于非公益性运输,可以让铁路企业获得定价权,但这并不意味着铁路运价将单方面上涨,铁路运输企业可以根据市场需求,上浮或下调铁路运价。

《财经国家周刊》:大家都比较关心铁路的票价问题,铁路客运将来的定价方式会发生变化吗?

冯飞:铁路运输的一个主要特点就是它有公益性,对于铁路运输中公益性的部分,如普通列车的硬座,涉及到许多老百姓特别是农民工出行,采取低票价,并且对其票价进行政府管制,是有必要的。对这类运输,政府要给予铁路运输企业适当补贴,我想可以采取政府购买公益服务的方式,由暗补、交叉补贴变为明补。

而一些增值服务,像高铁、卧铺等,也可以采取更灵活的定价方式,根据市场的需求定价,将定价权交给铁路运输企业。

在不同的季节、不同的时间段,客运市场的需求是不一样的。即使是在同一天当中,不同时间段,需求也不一样。采取灵活的定价机制,可以通过票价来调配运力和市场的需求,从而更有效地配置资源。铁路客运可以通过更灵活的价格服务,通过提高服务质量等方式,更多地参与到与其他运输方式的竞争当中去。

《财经国家周刊》:货运价格调整的方向是怎样的?

冯飞:道理还是一样的。对事关民生的公益性运输,我认为政策不需要做太大的调整。比如农用物资、农产品运输,会影响到农产品的价格,对老百姓的生活影响很大,铁路有义务以较低的价格运输这些货物。对此,政府可以给予适当补贴。对非公益性运输,应该给予铁路运输企业自主定价权。

《财经国家周刊》:您认为铁路改革达到什么样的目标就算是成功?

冯飞:第一,能满足经济和社会发展的需要;第二,能提高效率,在多种运输方式中,有一定的竞争力;第三,能够满足老百姓的出行需求。实现这三个目标,就算成功。

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